Katalog

5 MART 2008 ÇARŞAMBA CUMHURİYET SAYFA SÖYLEŞİ 9 Eski Maliye Bakanlığı Müsteşarı Saral, KDV oranlarındaki değişiklerin yasal dayanaktan yoksun olduğunu söyledi: Vergi kanunla doğar ilkesi unutuldu ? Vergi oranlarındaki değişikliklerin yasal dayanağı olmadığını ve bu konuda yasa çıkarmak yerine kararname ile değişiklik yoluna gidildiğini belirten eski Maliye Bakanlığı Müsteşarı Talat Saral, “Daha demokratik bir anayasa yapma girişimlerinin odağında bulunduğumuz bir dönemde verginin yasallığının tartışılmaması yadırganacak bir durumdur” dedi. MİYASE İLKNUR Talat Saral kimdir? 19 42 yılında Trabzon’un Of ilçesinde doğdu. İlkokulu Trabzon’da, ortaöğrenimini Samsun’da tamamladı. 1964’te İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi İşletmeMaliye Bölümü’nü bitirdi. Aynı yıl Maliye Bakanlığı’nda açılan sınavı kazanarak Maliye Müfettiş Muavini oldu. Eylül 1967, Maliye Müfettiş Muavinliği, Ekim 1967Ekim 1974 yılları arasında Maliye Müfettişliği, Mart 1971Mart 1972 tarihleri arasında Batı Almanya’da KDV sistemi üzerine staj yaptı. Ekim 1974Temmuz 1975, detaşe olarak Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdür Yardımcılığı yaptığı bu dönemde KDV projesi üzerine çalışmalar yaptı. Temmuz 1975Temmuz 1977 Gelirler Genel Müdür Yardımcılığı (asaleten), Temmuz 1977Ağustos 1980, Gelirler Genel Müdürlüğü Başyardımcılığı, Ağustos 1980Eylül 1983, Frankfurt Başkonsolosluğu Maliye ve Ekonomi Müşavirliği, Ekim 1983Eylül 1984, Maliye Bakanlığı Bakanlık Müşavirliği, bu arada yeni kurulmuş bulunan Maliye’ye bağlı TASİŞ Genel Müdürlüğü’ne atandı. Ekim 1984Mart 1993, Tasiş Genel Müdürlüğü görevine başlamadan devlet memurluğundan istifa ederek, Frankfurt’ta yeni kurulmuş bir uluslararası Türk finansman ve ticaret şirketinde genel müdürlük görevini yürüttü. Mart 1993Temmuz 1993 Maliye ve Gümrük Bakanlığı Müsteşarlığı, Temmuz 1993Kasım 1996 Batı Avrupa’daki Türklerle ilgili Ekonomik, Sosyal ve Kültürel İşlerden Sorumlu Başbakan Müşavirliği yaptı. 31 Temmuz 1997’de emekliye ayrıldı. Talat Saral, KDV’ye çok emeği geçmiş eski bir maliyeci ve vergici. Stajını bu konu üzerine yapan Saral 1974’ten beri KDV projesi üzerine çalışıyor. Geçen yıl başlayan ve bazı sektörlerin yoğun talepleri, hatta baskıları sonucu hükümet KDV oranlarında değişiklik yoluna gitti. Yapılan değişikliklerin ekonomiye ne kadar yük ya da olanaklar getirdiği hâlâ tartışılıyor. Eski Maliye Bakanlığı Müsteşarı Talat Saral, vergi oranlarındaki değişikliklerin yasal dayanaklarının tartışılmamasından ve hatta hiç gündeme getirilmemesinden yakınıyor. Hükümetlerin, yasa çıkarmak yerine kararnamelerle oranları aşağı ya da yukarı çekmesini eleştiren Saral, yapılan işlemlerin yasal dayanağı olmadığı kanısında. “Vergi kanunla doğar” ilkesinin göz ardı edilmesinden yakınan Saral’la bu konu üzerine görüştük. Sizce bu gibi değişikliklerin yasa yerine kararname ile yapılmasını sorgulamanın zamanı gelmedi mi? SARAL Özellikle KDV oranlarında kimi mal ve hizmetler için 2007/13033 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yapılan son değişiklikler, uzunca süre iş çevrelerinde ve kamuoyunda tartışıldı. Ancak belirttiğiniz gibi, tartışmanın esas konusu, bu değişikliklerin ekonomiye veya yükümlülere getirdiği olanaklar ya da yüklerle sınırlı kaldı. Daha öncekilerinde de olduğu gibi bu tür düzenlemeler, sınırlarına ve teknik niteliğine bakılmaksızın, hükümetlerin doğal yetkisi olarak kabul edildi ve nedense “verginin yasallığı ilkesi açısından anayasamıza uygunluğu” hiç gündeme getirilmedi. Başka bir anlatımla, bir mal veya hizmetle ilgili KDV oranlarının yüzde 1’den yüzde 8’e, yüzde 18’e çıkarılmasına ya da tersinin yapılmasına biçimsel yönden ilgili yasa hükümleri, örneğin 3065 sayılı KDV Yasası’nın 28. maddesi olanak verse de bunun anayasamızın 73. maddesinde yer alan ve işin özünü oluşturan “...Vergi kanunla konulur...” ilkesine uygunluğunun hiç tartışma konusu olmaması, yine vurguladığınız gibi, tam da “daha demokratik bir anayasa” yapma girişimlerinin odağında bulunduğumuz bir dönemde doğrusu çok yadırganacak bir durumdur. ORUNLU BİR ÖDEMEYE DÖNÜŞTÜ Son yıllarda vergi yasaları sık sık değiştirilirken oransınır değişiklikleri yasa yerine kararnamelerle yapılıyor Yükümlüler ve ekonomi zarar görüyor Anayasamızdaki “verginin yasallığı kuralı”na karşın oran değişikliklerinin kararnamelerle yapılması yasamanın yürütmeye bir yetki devri olmuyor mu? SARAL Önce anayasamızdaki hükme bakalım. Verginin ancak yasayla konulabileceği ilkesi, günümüz demokrasilerinde vergilemenin olmazsa olmaz kuralıdır. Vergi yasasında vergiyle ilgili tüm unsurların (kapsam, istisna ve muaflıklar, mükellef ya da vergileme ölçüleri vb.) açıkça belirtilmesi gerekir. Ancak bundan önce, tüm yasalar için olduğu gibi, vergi yasalarının da gücünü (temel kurallarını) anayasadan alması zorunludur. Başka bir deyişle, verginin yasallığı ilkesi anayasal dayanağı da içerir. Yürürlükteki 1982 Anayasası’nın 73. maddesinde bu ilke şu şekilde yer almıştır: “... Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır.” Bu hüküm 1924 Anayasası’nda “Vergiler ancak kanunla salınır ve alınır (madde 85)” ve 1961 Anayasası’nda “... Vergi, resim ve harçlar ve benzeri mali yükümler ancak kanunla konulur (madde 61)” ifadeleriyle yer almıştı ve 1971 yılına gelinceye kadar bir yetki devri söz konusu değildi. 1961 Anayasası’nın vergi ile ilgili 61. maddesine, 1971’de 1488 sayılı yasa ile şu ekleme yapılmıştı: “Kanunun belli ettiği yukarı ve aşağı hadler içinde kalmak, ölçü ve esaslara uygun olmak şartıyla, vergi, resim ve harçların muafiyet ve istisnalarıyla nispet ve hadlerine ilişkin hükümlerde değişiklik yapmaya, Bakanlar Kurulu yetkili kılınabilir.” Bu ekleme, halen yürürlükte olan 1982 Anayasası’nda şöyle genişletilerek değiştirildi: “Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kurulu’na verilebilir.” Kanımızca bu eklemeler belirli bir sınır, ölçü koymadığından ve bunu tamamen yasa yoluyla hükmetdeğişikliklere daha yakından baktığımızda “verginin yasallığı ilkesi” açısından şu çarpıklık ve tutarsızlıkları görmekteyiz: 1. Verginin yasallığı ilkesini pekiştiren “ancak” sözcüğünün 1982’deki değişiklikte esas maddeden çıkarılması kanımızca uygun olmamıştır. Çünkü bu yolla, bir bakıma eklenen paragraftaki yetki devri genişlemesine de icazet verilmiş olmaktadır. Uygulamada bu genişletme, vergi yasalarında yeni istisnalar yaratacak kadar ileriye götürülmüş ve çeşitli vergi yasalarında (örneğin Gelir Vergisi Kanunu’nun 94/15, geçici 67/17, Kurumlar Vergisi Kanunu’nun 15/4 ve Özel Tüketim Vergisi Kanunu’nun 12/2. maddeleri) Bakanlar Kurulu’na vergileri sıfıra kadar indirme yetkisi tanınmıştır. 2. Ayrıca, 73. maddedeki “... kanunla konulur” hükmüne 1982’de eklenen “... değiştirilir veya kaldırılır” ifadesinin, anayasanın genel terminolojisine uygun düşmediği kanısındayım. Çünkü önceki ifade, yani “yasal düzenleme”, elbette onun değiştirilmesi ve kaldırılmasını da kapsar. 3. 73. maddeye eklenen son paragrafa gelince, 1971 tarihli ilk metinde, önce “yukarı ve aşağı hadler” ifadesi, yani enflasyonla aşınan maktu vergileme ölçüleri yer aldığı (hatta bu temel bir kural olarak vurgulandığı) halde, aynı hükmün devamında, bu aşınmanın söz konusu olmadığı “nispet” ifadesine ayrıca yer verilmiştir. Bu ise değişiklik gerekçesiyle açıkça çelişmektedir. 4. Bu son paragrafın 1982’deki değişikliğinde ise vergilemeye ilişkin hadlerde ve oranlarda, yasada belirtilen yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisi yine yer almıştır. Ancak bu defa bu yetki, hadler için değil, esas itibarıyla oranları ifade edecek biçimde düzenlenmiştir. 5. Başka bir anlatımla, yürürlükteki düzenlemede oranlarla ilgili istisnai hüküm kural, hadlerle ilgili esas kural ise istisna biçimine sokulmuştur. Çünkü, yeni metinde “oranlar” açıkça yer aldığı halde, “hadler” doğrudan değil, “...muaflık, istisna ve indirimleriye…” deyimi kapsamında dolaylı olarak kullanılmıştır. Çeşitli vergi yasalarındaki bu ölçülerin yalnızca bir bölümünün hadler, yani “maktu” olduğu ise bir gerçektir. Özellikle son yıllarda sıkça vergi yasaları değiştirildiği halde, neden bu yola gidilme gereği duyuluyor? SARAL Gerçekten de öyle. Özellikle son yıllarda vergi yasaları çok sık değiştiriliyor, ancak oran/sınır değişiklikleri için yasa yerine kararnameler tercih ediliyor. Böylesine önemli bir yetkiyle, vergi gibi çok etki yapıcı ve duyarlı bir konuda, saydamlığın doğal bir gereği olarak TBMM’de açık bir tartışma ortamına olanak tanımadan ve böylece muhtemel yanlışlık ve aşırılıkların giderilmesine de fırsat yaratmadan; vergi oran, miktar, indirim ve istisnalarıyla çok geniş ölçüde oynama kolaycılığı hükümetlerce ve çoğu kez fiilen teknik kadrolarca kullanılması yeğleniyor. Yükümlüler ve ekonomi ise bundan kanımızca yarardan çok zarar görüyor. Yetki devrini öngören her iki paragraf, uygulamada çeşitli dönemlerde farklı yönlere çekilmiş ve tek meclisli parlamentoya karşın özellikle 80’li ve 90’lı yıllarda enflasyonun tırmanışa geçmesi de fırsat bilinerek hükümetlerce “yetki aşımı” sayılabilecek ölçülerde kullanılmaya başlanmıştır. Gerçekten ilginç olan, son 5 yılda tek parti hükümetlerinin varlığına, bu dönemde ilgili yasalarda doğrudan çok sayıda değişiklik yapılmasına ve düşen enflasyona karşın bu alışkanlığın ölçüler de genişletilerek sürdürülmesidir... Çözüm önerileri Sorunun çözümü sizce ne olmalıdır? SARAL Öncelikle, toplumla devlet arasında yapılan bir sözleşme olan anayasamızın değiştirilmesinin yalnızca hukukçuların ve politikacıların işi olmadığı gerçeğinin herkesçe kabul edilmesi gerekir. Bu gerçekten hareketle, öncelikle ve yalnızca konumuzla sınırlı olmak üzere şu önerileri sıralayabiliriz: 1. Verginin temel yapı taşlarından olan muafiyet, istisna ve indirim gibi kavramların ancak yasayla konulabileceği 73. maddede yer almalıdır: Verginin yapısında ve tabanında büyük boşluk yaratan bu tür ayrıcalıkların ölçüsü kaçarsa, verginin verimliliği ve adil uygulanması tehlikeye girer, kaçakçılık artar. Örnekleri çoktur. Bunların politik baskıya çok açık olduğu da bir gerçektir. Bu bakımdan, bu konunun da 73. maddede açık bir şekilde yer alması gerekmektedir. (Belçika anayasası bu konuda örnektir.) Bu tür genişletici düzenlemelerin TBMM’nin yetkisinde kalması mutlaka sağlanmalıdır. Verginin yasallığı ilkesi bunu zorunlu kılar. Z İSTİSNA MAKUL TUTULMALI 2. Vergi yasalarındaki üst ve alt sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisi oranlar için kaldırılmalı ve alt sınır asla sıfır olmamalıdır: 73. maddenin son fıkrasında bunlara açıkca yer verilmelidir. Son örnekte görüldüğü gibi, bu yetki, 18 (yazıyla on sekiz) katına kadar varan aşırı genişlik içinde üstelik daha çok oranlar için kullanılmaktadır. Alt sınır sıfır olması durumunda ise örneğin GVK’de kullanılan yetkiyle, yalnızca vergi oran ve tutarında değişiklik/azaltma yapılmıyor, tamamen aksine vergilemede amacı aşan bir nitelik değişikliği de yaratılıyor ve yeni bir istisna ihdas edilmiş oluyor. Bize göre; yalnızca değişikliğe izin veren hüküm uyarınca, istisna sınırları makul ölçülerde arttırılıp azaltılabilir, ancak yeni bir istisna yaratılamaz. Oysa, anılan yetkilerle sıfır oranının kullanılmasına da yol açılıyor ve geçici de olsa böyle bir istisna olabiliyor. (Mevzuatımızda sıfır oran uygulaması esas itibarıyla KDV’de vardır ve teşvik edilmesi gereken ihracatta, “varış ülkesinde vergilendirme/ destinasyon ilkesi”ne dayanır. Böylece yükümlünün ihracat halinde girdilerdeki KDV’yi indirmesine ya da geri almasına olanak sağlanmış olur.) 3. Değişiklik yetkisi yalnızca maktu ölçüler/hadler için ve enflasyon/TÜFE oranında olmalıdır: Yasayla belirlenecek bu sınırların; maktu ölçülerde enflasyon/TÜFE artışından yüksek olamayacağı 73. maddede mutlaka belirtilmelidir. Bunların ötesindeki her düzenlemede yetkinin esas sahibi TBMM devrede olmalıdır. Yürürlükteki bu madde hükmü özetle şöyledir: “Katma değer vergisi oranı... yüzde 10’dur. Bakanlar Kurulu bu oranı, dört katına kadar arttırmaya, yüzde 1’e kadar indirmeye ... bu oranlar dahilinde ... farklı oranlar tespit etmeye yetkilidir.” (3.12.1988 gün ve 3505 sayılı yasa ile değiştirilmiş olan bu maddedeki üst ve alt sınırlar, 11.11.1986 gün ve 3316 sayılı yasa ile sırasıyla yüzde 15 ve yüzde 1 olarak belirlenmişti. Yani, 2 yıllık KDV’nin üst sınırı önce yüzde 50, hemen 2 yıl sonra da yüzde 400 arttırılmış oluyordu.) Yarattığı önemli sonuçlar ve sorunlar da olsa, son düzenlemeyi ve bu söyleşiyi uyarıcı bir fırsat görerek konuyu bu yönden de irdelemenin tam zamanı olduğuna inanıyorum. Konuya girmeden kısaca verginin evriminden bahsederek KDV’yi tanımlayabilir misiniz? SARAL Tarihsel gelişim içinde vergi başlangıçta gönüllü olarak bir hediye ve yardım biçiminde verilirken giderek inisiyatif “veren”den “alan”a geçmiş ve bu gönüllü yardım da zorunlu bir ödemeye dönüşmüştür. Başka bir deyişle vergileme yetkisinin tarihsel evrimi, totaliter yapılardan demokratik rejimlere geçiş sürecini hızlandırmış, hatta hazırlamıştır. Bu bağlamda demokrasi tarihi, vergi tarihi ile geniş ölçüde örtüşür. Devlet veya hükümdar yetkilerinin sınırlandırılması ve giderek esas yetkinin halkın temsilcisi olan parlamentolara verilmesi, ilgili tüm ülkelerdeki demokratikleşme süreçlerine vergi hukukunun çok önemli bir armağanı olmuştur. İngiltere’de 1215’teki Magna Carta, 1776’da ABD’nin bağımsızlığı ve 1789’da Fransa İhtilali buna örnektir. KDV’ye gelince: 1984 yılında uzun bir hazırlık döneminden sonra yürürlüğe giren ve kural olarak tüketim üzerine oturan, ihracat yanında yatırımı da teşvik eden ve belge düzenine katkı veren bu vergi, Cumhuriyet dönemimizin dolaylı vergiler alanında en önemli reformudur. Ne var ki mevcut yasa (197284 döneminde hazırlanan 9 tasarı taslağından 7’sinde imzası olan birisi olarak söylüyorum), dolaylı vergiler içinde yapısı ve dokusu çok farklı olan esas KDV sistemine göre yüksek ve çok sayıda farklı oranlar, giderek genişleyen istisnalar, dengesiz vergileme ölçüleri ve işleyişinde artan zorluklar yönünden oldukça örselenmiş durumdadır. lere bıraktığından açık bir yetki devridir. Ve anayasamızın 7. maddesindeki “yasama yetkisinin devredilmezliği” ilkesine terstir. Bu önemli eklemenin o dönemde iki temel gerekçesi vardı: Birincisi, vergilemeye ilişkin maktu ölçülerde, hadlerde, enflasyon nedeniyle zamanla ortaya çıkan aşınmayı gidermek, ikincisi ise 1961 Anayasası’nın getirmiş bulunduğu çift meclisli parlamento sisteminde, vergi yasalarında, kamu finansmanının ve acil ekonomik ihtiyaçların hızla karşılanmasını sağlamak... 73. maddedeki değindiğiniz bu değişiklikleri nasıl değerlendiriyorsunuz? SARAL 73. maddedeki anılan A N A Y A S A T A S L A Ğ I ’ N D A K İ Ü R K Ü T Ü C Ü Ç E L İ Ş K İ Bir bilim kuruluna hazırlatılan yeni anayasa taslağında bu konuda bir hüküm ya da iyileştirme var mı? SARAL İşin daha da düşündürücü ve ürkütücü olanı da budur. Anayasamızın değiştirilmesine yönelik ilk komisyon taslağında, bu yetki devrinin iyileştirilmesi bir yana, bunun yerel yönetimleri de kapsayacak biçimde daha da genişletilmesi söz konusudur. Gerçekten, komisyonca açıklanan taslağın, 73. maddeye karşılık gelen 41/4. maddesinde, hükümetlere yetki devrini öngören yürürlükteki son paragraf aynen korunuyor, buna yerel yönetimler için şöyle bir ekleme daha yapılıyor: “... mahalli idareler ta rafından tarh, tahakkuk ve tahsil edilenler için ise ilgili mahalli idarenin seçimle oluşan karar organlarına (kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapma yet kisi) verilebilir.” Üstelik bu genişletme, taslağın 6. maddesinde korunan “yasama yetkisinin devredilmezliği” ile ilgili temel hükme karşın yapılıyor... Bu açık çelişki yetmiyormuş gibi, Türk ekonomisinin kanayan yarası olan Gümrük Birliği Anlaşması yüzünden 1996’dan beri uygulanamaz durumda kalan anayasamızın 167. maddesindeki “...İthalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine... ek mali yükümlülükler koymaya... Bakanlar Kurulu’na yetki verilebilir” hükmü, işletilmesine olanak sağlanmadan yeni taslağın 126/2. maddesinde aynen yer alıyor... CUMHURİYET 09 K